近日，《中國(guó)金融》刊發(fā)中國(guó)銀河投資黨委書記、董事長(zhǎng)許諾署名文章《構(gòu)建可持續(xù)的城市管網(wǎng)更新模式》。

　　2025年7月，中央城市工作會(huì)議在北京舉行，距上次黨中央召開城市工作會(huì)議已間隔十年，本次會(huì)議對(duì)城市發(fā)展提出新的內(nèi)涵要求——通過加強(qiáng)城市有機(jī)更新、空間再開發(fā)、公共資源優(yōu)化配置等，助推城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。深入貫徹落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神，認(rèn)真踐行人民城市理念，加快推動(dòng)城市地下管網(wǎng)和老舊管線改造升級(jí)，是建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的重要抓手。

　　城市管網(wǎng)更新

　　是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的迫切需要

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人民城市人民建、人民城市為人民”。城市地下管網(wǎng)是城市的“里子”工程，城市是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要載體，要加快推進(jìn)管網(wǎng)更新，讓城市有“里”有“面”。

管網(wǎng)更新是踐行人民城市理念的有力行動(dòng)。中央城市工作會(huì)議提出，“城市工作要深刻把握、主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)變化，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本”。管網(wǎng)老化泄漏、排水系統(tǒng)不暢、道路反復(fù)開挖等城市“血管病”，不僅直接威脅群眾飲水安全、生命財(cái)產(chǎn)安全與出行便利，更深層侵蝕人居環(huán)境舒適度與群眾心理安全感，成為民生保障的突出短板。城市管網(wǎng)更新，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理，構(gòu)建“防、排、蓄、滲、凈、用”一體化體系，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，提升災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力，守護(hù)民生安全福祉，既是補(bǔ)歷史欠賬的民生工程，更是利千秋萬代的發(fā)展工程。

管網(wǎng)更新是筑牢城市安全韌性的關(guān)鍵舉措。中央城市工作會(huì)議將“著力建設(shè)安全可靠的韌性城市”列為七大重點(diǎn)任務(wù)之一，明確要求“加快老舊管線改造升級(jí)，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)”。我國(guó)城市地下管網(wǎng)普遍存在“跑冒滴漏”頑疾，管網(wǎng)漏損率居高不下引發(fā)水壓不足、停水停氣等民生痛點(diǎn)，管線年久失修導(dǎo)致燃?xì)庑孤⒙访嫠莸仁鹿暑l發(fā)，削弱城市基礎(chǔ)承載能力與運(yùn)行安全系數(shù)。城市管網(wǎng)更新，能夠彌補(bǔ)城市供排水、能源傳輸、信息交互、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)功能短板，以“地下提質(zhì)”支撐“地上更新”，推動(dòng)城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)搶險(xiǎn)到主動(dòng)防御的治理躍升，從而牢牢守住城市安全底線。

管網(wǎng)更新是拉動(dòng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要引擎。未來五年，我國(guó)地下管網(wǎng)改造總需求預(yù)計(jì)達(dá)60萬公里。2025年中央預(yù)算內(nèi)投資專門新設(shè)“城市更新專項(xiàng)”，發(fā)揮投資直達(dá)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)效作用，經(jīng)濟(jì)乘數(shù)效應(yīng)持續(xù)外溢。短期通過逆周期調(diào)節(jié)擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)就業(yè)，熨平經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)；長(zhǎng)期通過完善城市基礎(chǔ)功能、降低運(yùn)營(yíng)成本，推動(dòng)城市綠色轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。管網(wǎng)更新涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等產(chǎn)業(yè)鏈條，不僅可以有效拉動(dòng)鋼鐵、水泥、建材、建筑等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，還將有力推動(dòng)信息技術(shù)、智能制造等新興產(chǎn)業(yè)迭代，直接帶來管網(wǎng)施工、運(yùn)維等大量崗位需求，間接催生新材料、新裝備、大數(shù)據(jù)分析、人工智能等領(lǐng)域新就業(yè)需求。

　　城市管網(wǎng)更新面臨的困難挑戰(zhàn)

統(tǒng)籌規(guī)劃管理不夠到位。一是前瞻性與系統(tǒng)性規(guī)劃不足。二是立法規(guī)范不夠健全。三是存在“條塊分割”現(xiàn)象。

系統(tǒng)建設(shè)改造任務(wù)艱巨。一是歷史包袱沉重。一些城市供水管網(wǎng)使用灰鑄鐵等傳統(tǒng)材料，抗腐蝕性差、爆管風(fēng)險(xiǎn)高，修繕更新成本高。二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失。一些城市管網(wǎng)原始圖紙損毀或信息模糊，導(dǎo)致施工中“盲改”風(fēng)險(xiǎn)劇增，增加施工難度。三是智慧應(yīng)用薄弱。雖然全生命周期智慧管理平臺(tái)在北京、泉州等地已經(jīng)試點(diǎn)運(yùn)行，但全國(guó)范圍內(nèi)的管網(wǎng)智慧化覆蓋率仍然較低。

投融資機(jī)制亟須完善。一是資金需求較大。在“十四五”時(shí)期管網(wǎng)投資1.45萬億元的基礎(chǔ)上，未來五年需求總量將攀升至4萬億元，資金需求壓力較大。二是收支機(jī)制失衡。燃?xì)狻⒐┧绕髽I(yè)資金緊張，電力、通信等企業(yè)依賴“搭便車”模式，缺乏主動(dòng)付費(fèi)動(dòng)力。三是融資渠道存在梗阻。管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)維主要依賴財(cái)政資金和專項(xiàng)債券，社會(huì)資本因期限錯(cuò)配、回報(bào)不足而參與度較低，資產(chǎn)沉淀導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)困難加劇。

　　高質(zhì)量推動(dòng)構(gòu)建

　　可持續(xù)的城市管網(wǎng)更新模式

完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)治理。建議加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引導(dǎo)與分類指導(dǎo)，支持地方因地制宜推進(jìn)管網(wǎng)更新。地方政府應(yīng)厘清住建、自然資源等部門權(quán)責(zé)，建立跨部門協(xié)調(diào)專班，通過聯(lián)合審查、快速審批等方式精簡(jiǎn)流程。推行區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)模式，將分散的燃?xì)夤芫W(wǎng)、供排水管網(wǎng)等運(yùn)營(yíng)權(quán)整合授予專業(yè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)管控的轉(zhuǎn)型，以“一張網(wǎng)監(jiān)管、一體化調(diào)度”破解權(quán)屬?gòu)?fù)雜導(dǎo)致的“多頭管理、無人負(fù)責(zé)”痼疾，系統(tǒng)性降低制度摩擦與協(xié)調(diào)成本。

激活市場(chǎng)動(dòng)能，深化制度創(chuàng)新和政策賦能。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，通過立法保障與機(jī)制創(chuàng)新，破解管網(wǎng)項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)、社會(huì)資本參與動(dòng)力不足等瓶頸。將特許經(jīng)營(yíng)最長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期限從30年延長(zhǎng)至40年，允許管網(wǎng)等重資產(chǎn)項(xiàng)目“一事一議”進(jìn)一步延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限，通過拉長(zhǎng)成本分?jǐn)傊芷诮档湍甓然貓?bào)壓力，提升全生命周期經(jīng)濟(jì)可行性。推行“BOT/ROT+TOT”組合模式，要求社會(huì)資本承擔(dān)“投建運(yùn)管”全周期責(zé)任，落實(shí)“按效付費(fèi)”機(jī)制，倒逼運(yùn)營(yíng)效率提升。要求重點(diǎn)城市及新建開發(fā)區(qū)在國(guó)土空間規(guī)劃中單列管網(wǎng)建設(shè)專章，整合財(cái)政預(yù)算、土地供應(yīng)、金融支持形成政策包，破解項(xiàng)目資金平衡難題。

堅(jiān)持共建共享，構(gòu)建分層動(dòng)態(tài)付費(fèi)體系。實(shí)踐證明，加收電力、水利建設(shè)基金等稅費(fèi)，通過“價(jià)格機(jī)制”實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)的盈虧平衡、合理回報(bào)是行之有效的。基于“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”原則，建立地下管網(wǎng)專項(xiàng)基金，差異化制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，形成政府補(bǔ)貼、企業(yè)付費(fèi)、居民分擔(dān)的多元成本共擔(dān)機(jī)制。對(duì)于供水、電力等民生類管線，采用“保底量免費(fèi)+超額階梯計(jì)價(jià)”方式；對(duì)于通信、熱力等經(jīng)營(yíng)類管線，采用“基準(zhǔn)價(jià)+浮動(dòng)系數(shù)”模式，通過特許經(jīng)營(yíng)安排確定合理利潤(rùn)區(qū)間；對(duì)困難群體實(shí)行費(fèi)用減免與財(cái)政托底。

暢通資金循環(huán)，健全耐心資本協(xié)同機(jī)制。強(qiáng)化財(cái)政投資“四兩撥千斤”的汲水效應(yīng)，以超長(zhǎng)期國(guó)債強(qiáng)力托底定向支持管網(wǎng)建設(shè)，地方政府專項(xiàng)債擴(kuò)容增效并擴(kuò)大用作管網(wǎng)項(xiàng)目資本金比例，由政策性銀行提供中長(zhǎng)期專項(xiàng)貸款，發(fā)行綠色債券精準(zhǔn)滴灌提供低成本、長(zhǎng)期限的資金支持，由商業(yè)銀行信貸補(bǔ)充資金缺口。吸引社保、保險(xiǎn)、理財(cái)資金等規(guī)模大、期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)偏好匹配的耐心資本，夯實(shí)“國(guó)債專項(xiàng)債托底+政策性金融跟進(jìn)+耐心資本協(xié)同”的基石投資架構(gòu)。探索政府與社會(huì)資本共建投資基金，采用結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)吸引社會(huì)資本參與，將特許經(jīng)營(yíng)收益權(quán)資產(chǎn)證券化，打包成為ABS、REITs產(chǎn)品發(fā)行盤活存量，形成“建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—證券化—再投資”動(dòng)態(tài)循環(huán)，以穩(wěn)定現(xiàn)金流強(qiáng)化資本長(zhǎng)期配置意愿。

打造智能生態(tài)，應(yīng)用創(chuàng)新綠色韌性科技。以數(shù)字孿生底座賦能管網(wǎng)全生命周期管理，深度融合“BIM+GIS”技術(shù)構(gòu)建三維可視化平臺(tái)，通過智能傳感終端實(shí)時(shí)采集壓力、流量、腐蝕度等數(shù)據(jù)，并借助人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)。推廣綠色低碳工藝，采用紫外光固化非開挖修復(fù)技術(shù)，應(yīng)用高性能合成材料與自修復(fù)生物涂層。統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制規(guī)范智能傳感器通信協(xié)議與管材耐腐蝕等級(jí)，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)從“隱蔽工程”到“城市生命線智能生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　更好發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)功能

　　服務(wù)城市管網(wǎng)更新

以多元化融資支持拓寬資金來源。金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目融資中承擔(dān)著投入增量、盤活存量、暢通循環(huán)的中樞作用。在財(cái)政提供資本金的基礎(chǔ)上，專業(yè)投資機(jī)構(gòu)發(fā)揮功能優(yōu)勢(shì)、撬動(dòng)信貸資金、聚合社會(huì)資本，扮演著不可或缺的重要角色。投資機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目規(guī)劃、資金測(cè)算，分層設(shè)計(jì)“優(yōu)先股+次級(jí)債”的交易架構(gòu)，精準(zhǔn)匹配不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的資金。牽頭設(shè)立管網(wǎng)更新專項(xiàng)基金，引入險(xiǎn)資等大規(guī)模、長(zhǎng)期限的權(quán)益資本，緩解項(xiàng)目對(duì)財(cái)政、債務(wù)資金的依賴。應(yīng)用“運(yùn)營(yíng)收益權(quán)質(zhì)押+可行性缺口補(bǔ)助”的創(chuàng)新PPP模式，構(gòu)建政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)各方權(quán)責(zé)清晰、共生共贏的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，深度挖掘管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效能，推動(dòng)其由“成本中心”轉(zhuǎn)化為具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的“價(jià)值資產(chǎn)”乃至“利潤(rùn)中心”。

以專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理有效防控風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)依托專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)管理體系，強(qiáng)化管網(wǎng)更新全鏈條風(fēng)險(xiǎn)防控效能。推動(dòng)政企溝通、政策預(yù)警等方式應(yīng)對(duì)土地規(guī)劃、住建標(biāo)準(zhǔn)、融資監(jiān)管等政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。采用多元化融資、分階段開發(fā)等手段匹配項(xiàng)目全周期現(xiàn)金流并緩釋資金風(fēng)險(xiǎn)。通過聽證會(huì)、利益補(bǔ)償創(chuàng)新、聲譽(yù)管理等方式化解居民安置矛盾等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。引入第三方環(huán)境評(píng)估、施工監(jiān)控、歷史文化保護(hù)等措施應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。綜合運(yùn)用動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)、履約擔(dān)保、保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、合規(guī)審查、智能監(jiān)測(cè)等方式防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。

以全周期金融服務(wù)賦能激發(fā)活力。金融機(jī)構(gòu)通過整合多元金融業(yè)態(tài)與專業(yè)中介資源，為管網(wǎng)更新構(gòu)建全周期、一站式金融服務(wù)體系，激活存量資產(chǎn)價(jià)值。投前前置介入，參與項(xiàng)目可行性研究，協(xié)助設(shè)計(jì)現(xiàn)金流模型與還款來源結(jié)構(gòu)，確保項(xiàng)目保本微利、長(zhǎng)期可持續(xù)。投中降本增效，銜接中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債及開發(fā)性金融工具，通過“股權(quán)直投+政策性貸款+專項(xiàng)債”投貸聯(lián)動(dòng)，降低項(xiàng)目綜合融資成本。投后整合盤活，對(duì)運(yùn)營(yíng)成熟、現(xiàn)金流穩(wěn)定的管網(wǎng)資產(chǎn)，協(xié)調(diào)券商、公募基金發(fā)行類REITs、公募REITs，通過債轉(zhuǎn)股型REITs置換存量債務(wù)、釋放信貸空間，改善資本結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置。

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